健全垃圾房垃圾分類法治化制度體系

　　繼上海之后，北京也將進(jìn)入生活垃圾全面強(qiáng)制分類時(shí)代。2019年12月18日，新版《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》正式發(fā)布，北京將于2020年5月1日起正式實(shí)施，《條例》將生活垃圾分為廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾和可回收物四類;個(gè)人、單位不按照規(guī)定分類投放垃圾將面臨處罰。按照國(guó)務(wù)院部署，到2020年底，全國(guó)46個(gè)重點(diǎn)城市都將實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。目前，北京、上海、深圳等超大城市先后就生活垃圾管理進(jìn)行修法或立法，以法治引導(dǎo)加快垃圾分類推行進(jìn)程。國(guó)家生態(tài)環(huán)保專家委員會(huì)委員、天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫佑海接受記者采訪時(shí)表示，當(dāng)前我國(guó)垃圾分類法治化初見(jiàn)成效，值得肯定，但垃圾分類是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的完整鏈條、復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程和分工合作的責(zé)任體系，各地自然及經(jīng)濟(jì)條件差異較大，在推進(jìn)中須避免盲目跟風(fēng)、生搬硬套，避免轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、依賴市場(chǎng)模式。

　　“垃圾治理”避免貪大求全

　　北京、上海、深圳等超大城市先后就生活垃圾管理進(jìn)行修法或立法，并推行配套舉措，居民垃圾分類熱情高漲，取得有益效果。這也使得我們需要審視垃圾治理中的關(guān)鍵問(wèn)題和瓶頸，您認(rèn)為目前存在哪些誤區(qū)?

　　孫佑海：我國(guó)垃圾分類法治化初見(jiàn)成效值得肯定。但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、城市生活垃圾激增的背景下，也存在一些關(guān)鍵問(wèn)題：一是全面、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的生活垃圾分類回收法律保障體系尚未建立。從形式上看，我國(guó)針對(duì)垃圾分類、收集與運(yùn)輸問(wèn)題，主要適用的是《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《城市生活垃圾管理辦法》，散見(jiàn)于各位階法律法規(guī)中，無(wú)法達(dá)到規(guī)范所有垃圾分類處理的法律效果和社會(huì)效果。從內(nèi)容上看，當(dāng)前的法律規(guī)范較為過(guò)時(shí)，專項(xiàng)立法和配套法律法規(guī)的建設(shè)也顯薄弱。如現(xiàn)行旨在解決我國(guó)大量報(bào)廢電器電子產(chǎn)品對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，由于規(guī)范的強(qiáng)度不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決當(dāng)前需要面對(duì)的問(wèn)題。

　　二是垃圾分類工作系統(tǒng)不嚴(yán)密。垃圾處理過(guò)程包括分類收集、回收、運(yùn)輸、處理、再利用等環(huán)節(jié)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失或不當(dāng)都會(huì)導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)的失敗。各試點(diǎn)城市在積極宣傳垃圾分類制度、引導(dǎo)公眾踐行分類工作方面有一定成績(jī)，但工作的重心均放在垃圾分類收集這一看得見(jiàn)的部分，而圍繞垃圾分類的內(nèi)在工作系統(tǒng)并沒(méi)有完全建立起來(lái)。

　　三是公眾參與垃圾分類自覺(jué)程度不高。從試點(diǎn)城市看，大多數(shù)居民在一定程度上接受了垃圾分類這一概念和要求，但缺乏主動(dòng)參與的內(nèi)生動(dòng)力，尚未形成良好、自覺(jué)的行為習(xí)慣，這是一項(xiàng)長(zhǎng)久的事業(yè)，需要各個(gè)相關(guān)部門(mén)在教育、宣傳和引導(dǎo)方面下大力氣，更需要在設(shè)計(jì)相關(guān)法律制度層面作出細(xì)致規(guī)定，充分發(fā)揮法律的“教育”功能。為避免法條規(guī)定流于形式，要做到法律規(guī)范完備合理、工作系統(tǒng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、民眾意識(shí)自覺(jué)積極，只有這樣，方能實(shí)現(xiàn)垃圾分類在法治化的軌道上前行。

　　垃圾分類要避免淪為“盆景”工程

　　垃圾分類是項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要分類、收集、運(yùn)輸和處理無(wú)縫銜接。記者在采訪中了解到，一些城市社區(qū)的智能設(shè)備投放多，但投放主體復(fù)雜，而且大部分是把有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的垃圾分類當(dāng)成普遍性垃圾進(jìn)行分類，給居民造成誤導(dǎo)，融資方、設(shè)備制造商卻賺足眼球，甚至淪為資本短期牟利炒作的工具，增加了國(guó)家和社區(qū)的投入成本，造成垃圾分類的實(shí)際效果“一地雞毛”，對(duì)此，如何杜絕此類“盆景”工程?

　　孫佑海：實(shí)行垃圾分類是民眾、企業(yè)和政府在源頭分類、中間運(yùn)輸及終端處理上共同參與、相互影響的過(guò)程，所以垃圾分類工作推動(dòng)的核心任務(wù)是分類鏈條上不同利益相關(guān)方責(zé)任的界定與履行。分類投放是作為垃圾產(chǎn)生者的居民的法定責(zé)任，分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理是政府以及與政府建立相關(guān)合同關(guān)系的垃圾收運(yùn)處理企業(yè)的法定責(zé)任，而源頭減量則是生產(chǎn)及服務(wù)類企業(yè)、居民、公共機(jī)構(gòu)等應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。

　　目前一些地方政府在推動(dòng)垃圾分類時(shí)，熱衷于采用市場(chǎng)化方式，取得“短平快”成效，實(shí)際上是將自己應(yīng)該承擔(dān)的推動(dòng)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)。市場(chǎng)化無(wú)疑是促進(jìn)垃圾分類的有效機(jī)制，有助于加快分類進(jìn)度，降低分類成本，便于監(jiān)管考核，但是合理的市場(chǎng)化的前提是能夠促進(jìn)居民履行源頭分類投放責(zé)任，范圍應(yīng)限于收集、運(yùn)輸、處理環(huán)節(jié)。一旦企業(yè)跨界代替了居民的源頭分類工作，垃圾分類實(shí)質(zhì)上就變成了“政府出錢(qián)，居民旁觀，企業(yè)分類，交差了事”，看似提高了效率，降低了難度，短期之內(nèi)取得了亮眼的成績(jī)，實(shí)則非常不利于居民履行責(zé)任，養(yǎng)成習(xí)慣，也非常不利于政府強(qiáng)化基層社會(huì)治理和城市精細(xì)化管理，當(dāng)然也不可能起到提升社會(huì)文明水平的應(yīng)有作用。

　　完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法治是治本之策

　　您提出，未來(lái)垃圾分類工作要朝著更深層次推行，關(guān)鍵是完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度，對(duì)此您有怎樣的建議?

　　孫佑海：生活垃圾分類回收處理是垃圾減量化、無(wú)害化、資源化的最終出路，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要途徑，也是推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不可或缺的重要環(huán)節(jié)之一。要實(shí)現(xiàn)城市廢棄物資源化綜合再利用，就必須把循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念充分融入城市廢棄物的資源化過(guò)程中，從而解決城市廢棄物問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》已難以滿足時(shí)代需求，而要推進(jìn)垃圾分類工作提質(zhì)增效，完善《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》亦顯得十分必要。

　　我認(rèn)為完善的路徑主要包括以下幾個(gè)方面： 一是要增強(qiáng)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的“剛性”。當(dāng)初,中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的基本思路定位在“引導(dǎo)”和“促進(jìn)”上,目的是為了推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)這一新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的形成和發(fā)展，促進(jìn)節(jié)約型社會(huì)或循環(huán)型社會(huì)的逐步建立。該法實(shí)施超過(guò)十年,其經(jīng)濟(jì)理念基本樹(shù)立,“引導(dǎo)”的任務(wù)已經(jīng)完成。因此修改《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的一個(gè)重要任務(wù),就是努力消除該部法律的政策化傾向，增強(qiáng)其規(guī)范性和“硬度”,增強(qiáng)其法律制度的“剛性”。如強(qiáng)化違反循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的法律后果,包括法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、追究途徑與方式等。

　　二是加快制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的配套措施。如通過(guò)制定配套措施，確保該法中的各項(xiàng)法律制度，落地有抓手，違反有制裁，這才是法律全面落實(shí)的真實(shí)保障。

　　三是完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)體系。處理好《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《節(jié)約能源法》等法律之間的關(guān)系。這些法律與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的內(nèi)容有交叉的地方,但側(cè)重點(diǎn)不同,均有其獨(dú)立的地位與存在價(jià)值。在單行法和專項(xiàng)法立法方面,應(yīng)彌補(bǔ)法律空白,制定有關(guān)容器和包裝物、建筑材料、政府綠色采購(gòu)汽車(chē)再生利用、產(chǎn)品和包裝物強(qiáng)制回收名錄及管理等方面的法律法規(guī)。尤其把握當(dāng)前修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》的良好機(jī)遇，做好與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修改銜接工作，切實(shí)保障法律之間的協(xié)調(diào)運(yùn)行。

　　堅(jiān)持和完善生態(tài)文明法律制度

　　目前，我國(guó)正處于生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵期，攻堅(jiān)期、窗口期，加快生態(tài)文明立法進(jìn)程已成為共識(shí)。在您看來(lái)，應(yīng)建立怎樣的生態(tài)文明法律制度，以期符合我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律?

　　孫佑海：我國(guó)要堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)守尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，健全源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。

　　首先，要實(shí)行最嚴(yán)格的污染防治制度。要抓緊完善綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度，更加自覺(jué)地推動(dòng)綠色循環(huán)低碳發(fā)展;要構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系;要完善污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制;要統(tǒng)籌陸海的生態(tài)環(huán)境治理體系;要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防治。要健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)，修改完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度;要根據(jù)我國(guó)國(guó)情，依法逐步普遍實(shí)行垃圾分類和資源化利用制度。

　　其次，要全面建立資源高效利用制度。要推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，要健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)資源有償使用制度，實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度。要健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系。要推進(jìn)能源革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。要健全海洋資源開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。要加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)制度，健全自然資源監(jiān)管體制，確保資源高效利用制度落到實(shí)處。

　　再次，要健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度。要統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)，加強(qiáng)森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)保護(hù)。要加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，健全國(guó)家公園保護(hù)制度。要加強(qiáng)長(zhǎng)江、黃河等大江大河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理。要開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，加快水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理，保護(hù)生物多樣性，筑牢生態(tài)安全屏障。完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。應(yīng)當(dāng)明確：除國(guó)家重大項(xiàng)目外，今后應(yīng)當(dāng)全面禁止圍填海。

　　最后，要嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。為此，要建立生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度。強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標(biāo)管理。嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任。要開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法，落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，確保中央的環(huán)境保護(hù)政策和國(guó)家環(huán)境法律落到實(shí)處。