健全垃圾房垃圾分類法治化制度體系

　　繼上海之后，北京也將進入生活垃圾全面強制分類時代。2019年12月18日，新版《北京市生活垃圾管理條例》正式發(fā)布，北京將于2020年5月1日起正式實施，《條例》將生活垃圾分為廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾和可回收物四類;個人、單位不按照規(guī)定分類投放垃圾將面臨處罰。按照國務院部署，到2020年底，全國46個重點城市都將實施生活垃圾強制分類。目前，北京、上海、深圳等超大城市先后就生活垃圾管理進行修法或立法，以法治引導加快垃圾分類推行進程。國家生態(tài)環(huán)保專家委員會委員、天津大學法學院院長孫佑海接受記者采訪時表示，當前我國垃圾分類法治化初見成效，值得肯定，但垃圾分類是一個環(huán)環(huán)相扣的完整鏈條、復雜艱巨的系統(tǒng)工程和分工合作的責任體系，各地自然及經(jīng)濟條件差異較大，在推進中須避免盲目跟風、生搬硬套，避免轉(zhuǎn)嫁責任、依賴市場模式。

　　“垃圾治理”避免貪大求全

　　北京、上海、深圳等超大城市先后就生活垃圾管理進行修法或立法，并推行配套舉措，居民垃圾分類熱情高漲，取得有益效果。這也使得我們需要審視垃圾治理中的關(guān)鍵問題和瓶頸，您認為目前存在哪些誤區(qū)?

　　孫佑海：我國垃圾分類法治化初見成效值得肯定。但在城鎮(zhèn)化進程加快、城市生活垃圾激增的背景下，也存在一些關(guān)鍵問題：一是全面、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的生活垃圾分類回收法律保障體系尚未建立。從形式上看，我國針對垃圾分類、收集與運輸問題，主要適用的是《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《城市生活垃圾管理辦法》，散見于各位階法律法規(guī)中，無法達到規(guī)范所有垃圾分類處理的法律效果和社會效果。從內(nèi)容上看，當前的法律規(guī)范較為過時，專項立法和配套法律法規(guī)的建設(shè)也顯薄弱。如現(xiàn)行旨在解決我國大量報廢電器電子產(chǎn)品對環(huán)境污染問題的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》，由于規(guī)范的強度不足，遠遠不能解決當前需要面對的問題。

　　二是垃圾分類工作系統(tǒng)不嚴密。垃圾處理過程包括分類收集、回收、運輸、處理、再利用等環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)的缺失或不當都會導致整個系統(tǒng)的失敗。各試點城市在積極宣傳垃圾分類制度、引導公眾踐行分類工作方面有一定成績，但工作的重心均放在垃圾分類收集這一看得見的部分，而圍繞垃圾分類的內(nèi)在工作系統(tǒng)并沒有完全建立起來。

　　三是公眾參與垃圾分類自覺程度不高。從試點城市看，大多數(shù)居民在一定程度上接受了垃圾分類這一概念和要求，但缺乏主動參與的內(nèi)生動力，尚未形成良好、自覺的行為習慣，這是一項長久的事業(yè)，需要各個相關(guān)部門在教育、宣傳和引導方面下大力氣，更需要在設(shè)計相關(guān)法律制度層面作出細致規(guī)定，充分發(fā)揮法律的“教育”功能。為避免法條規(guī)定流于形式，要做到法律規(guī)范完備合理、工作系統(tǒng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、民眾意識自覺積極，只有這樣，方能實現(xiàn)垃圾分類在法治化的軌道上前行。

　　垃圾分類要避免淪為“盆景”工程

　　垃圾分類是項系統(tǒng)工程，需要分類、收集、運輸和處理無縫銜接。記者在采訪中了解到，一些城市社區(qū)的智能設(shè)備投放多，但投放主體復雜，而且大部分是把有經(jīng)濟價值的垃圾分類當成普遍性垃圾進行分類，給居民造成誤導，融資方、設(shè)備制造商卻賺足眼球，甚至淪為資本短期牟利炒作的工具，增加了國家和社區(qū)的投入成本，造成垃圾分類的實際效果“一地雞毛”，對此，如何杜絕此類“盆景”工程?

　　孫佑海：實行垃圾分類是民眾、企業(yè)和政府在源頭分類、中間運輸及終端處理上共同參與、相互影響的過程，所以垃圾分類工作推動的核心任務是分類鏈條上不同利益相關(guān)方責任的界定與履行。分類投放是作為垃圾產(chǎn)生者的居民的法定責任，分類收集、分類運輸、分類處理是政府以及與政府建立相關(guān)合同關(guān)系的垃圾收運處理企業(yè)的法定責任，而源頭減量則是生產(chǎn)及服務類企業(yè)、居民、公共機構(gòu)等應盡的社會責任。

　　目前一些地方政府在推動垃圾分類時，熱衷于采用市場化方式，取得“短平快”成效，實際上是將自己應該承擔的推動責任轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)。市場化無疑是促進垃圾分類的有效機制，有助于加快分類進度，降低分類成本，便于監(jiān)管考核，但是合理的市場化的前提是能夠促進居民履行源頭分類投放責任，范圍應限于收集、運輸、處理環(huán)節(jié)。一旦企業(yè)跨界代替了居民的源頭分類工作，垃圾分類實質(zhì)上就變成了“政府出錢，居民旁觀，企業(yè)分類，交差了事”，看似提高了效率，降低了難度，短期之內(nèi)取得了亮眼的成績，實則非常不利于居民履行責任，養(yǎng)成習慣，也非常不利于政府強化基層社會治理和城市精細化管理，當然也不可能起到提升社會文明水平的應有作用。

　　完善循環(huán)經(jīng)濟法治是治本之策

　　您提出，未來垃圾分類工作要朝著更深層次推行，關(guān)鍵是完善循環(huán)經(jīng)濟法律制度，對此您有怎樣的建議?

　　孫佑海：生活垃圾分類回收處理是垃圾減量化、無害化、資源化的最終出路，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要途徑，也是推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不可或缺的重要環(huán)節(jié)之一。要實現(xiàn)城市廢棄物資源化綜合再利用，就必須把循環(huán)經(jīng)濟的理念充分融入城市廢棄物的資源化過程中，從而解決城市廢棄物問題，實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行《循環(huán)經(jīng)濟促進法》已難以滿足時代需求，而要推進垃圾分類工作提質(zhì)增效，完善《循環(huán)經(jīng)濟促進法》亦顯得十分必要。

　　我認為完善的路徑主要包括以下幾個方面： 一是要增強《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的“剛性”。當初,中國循環(huán)經(jīng)濟立法的基本思路定位在“引導”和“促進”上,目的是為了推動循環(huán)經(jīng)濟這一新的經(jīng)濟發(fā)展模式的形成和發(fā)展，促進節(jié)約型社會或循環(huán)型社會的逐步建立。該法實施超過十年,其經(jīng)濟理念基本樹立,“引導”的任務已經(jīng)完成。因此修改《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的一個重要任務,就是努力消除該部法律的政策化傾向，增強其規(guī)范性和“硬度”,增強其法律制度的“剛性”。如強化違反循環(huán)經(jīng)濟法的法律后果,包括法律責任的標準、內(nèi)容、追究途徑與方式等。

　　二是加快制定《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的配套措施。如通過制定配套措施，確保該法中的各項法律制度，落地有抓手，違反有制裁，這才是法律全面落實的真實保障。

　　三是完善循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)體系。處理好《循環(huán)經(jīng)濟促進法》與《清潔生產(chǎn)促進法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《節(jié)約能源法》等法律之間的關(guān)系。這些法律與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的內(nèi)容有交叉的地方,但側(cè)重點不同,均有其獨立的地位與存在價值。在單行法和專項法立法方面,應彌補法律空白,制定有關(guān)容器和包裝物、建筑材料、政府綠色采購汽車再生利用、產(chǎn)品和包裝物強制回收名錄及管理等方面的法律法規(guī)。尤其把握當前修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》的良好機遇，做好與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的修改銜接工作，切實保障法律之間的協(xié)調(diào)運行。

　　堅持和完善生態(tài)文明法律制度

　　目前，我國正處于生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵期，攻堅期、窗口期，加快生態(tài)文明立法進程已成為共識。在您看來，應建立怎樣的生態(tài)文明法律制度，以期符合我國生態(tài)環(huán)境保護規(guī)律和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律?

　　孫佑海：我國要堅持人與自然和諧共生，堅守尊重自然、順應自然、保護自然，健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系。

　　首先，要實行最嚴格的污染防治制度。要抓緊完善綠色生產(chǎn)和消費的法律制度，更加自覺地推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展;要構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系;要完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機制;要統(tǒng)籌陸海的生態(tài)環(huán)境治理體系;要加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防治。要健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，修改完善環(huán)境影響評價制度;要根據(jù)我國國情，依法逐步普遍實行垃圾分類和資源化利用制度。

　　其次，要全面建立資源高效利用制度。要推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標準化、信息化，要健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，落實資源有償使用制度，實行資源總量管理和全面節(jié)約制度。要健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系。要推進能源革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。要健全海洋資源開發(fā)保護制度。要加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度，健全自然資源監(jiān)管體制，確保資源高效利用制度落到實處。

　　再次，要健全生態(tài)保護和修復制度。要統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護和修復，加強森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)保護。要加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，健全國家公園保護制度。要加強長江、黃河等大江大河生態(tài)保護和系統(tǒng)治理。要開展大規(guī)模國土綠化行動，加快水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理，保護生物多樣性，筑牢生態(tài)安全屏障。完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。應當明確：除國家重大項目外，今后應當全面禁止圍填海。

　　最后，要嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度。為此，要建立生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核制度。強化環(huán)境保護、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標管理。嚴格落實企業(yè)主體責任和政府監(jiān)管責任。要開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。推進生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法，落實中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度，確保中央的環(huán)境保護政策和國家環(huán)境法律落到實處。