日本垃圾房垃圾分類頂層設(shè)計(jì)與制度建設(shè)及其啟示

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、物質(zhì)消費(fèi)水平的大幅提高，“大量生產(chǎn)—大量消費(fèi)—大量廢棄—新一輪大量生產(chǎn)”逐步成為常態(tài)。我國(guó)生活垃圾產(chǎn)生量的迅速增長(zhǎng)，環(huán)境隱患日益突出，已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素。

垃圾分類是實(shí)現(xiàn)各類垃圾分流處理，全面提升資源回收利用的重要舉措。日本在垃圾處理處置領(lǐng)域，貫徹3R（減量化、再利用、資源化）理念，并深入踐行，形成了全球矚目的優(yōu)秀治理范例。特別是日本的垃圾分類，隨著固廢管理政策的沿革以及處理處置技術(shù)與設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，逐步形成了特有的發(fā)展模式，在頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)等方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

日本生活垃圾的產(chǎn)生與處理現(xiàn)狀

日本將“垃圾”分為“一般廢棄物”與“產(chǎn)業(yè)廢棄物”兩大類。“一般廢棄物”多指生活源廢棄物，“產(chǎn)業(yè)廢棄物”多指工業(yè)廢棄物。此外“一般廢棄物”中包括醫(yī)療廢棄物等“特別管理一般廢棄物”；“產(chǎn)業(yè)廢棄物”中包括廢酸廢堿等“特別管理產(chǎn)業(yè)廢棄物”。 “特別管理一般廢棄物”與“特別管理產(chǎn)業(yè)廢棄物”的范疇大致等同于我國(guó)的危險(xiǎn)廢棄物。

隨著循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)以及人口結(jié)構(gòu)的變化，2000年之后日本廢棄物的排放量總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。日本環(huán)境省2019年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年日本一般廢棄物總排放量為4289萬噸，人均日排放量為920 克。排放總量與人均排放量均實(shí)現(xiàn)連續(xù)7年下降。垃圾焚燒是日本生活垃圾減量化處理的最主要手段，2017 年該國(guó)日垃圾焚燒處理能力超過18萬噸。各類資源再生工作的開展使日本一般廢棄物的資源回收利用率維持在較高水平，2017年為20.2%。而垃圾分類工作的有效開展，為日本生活源垃圾的高效處理處置及回收利用提供了不可或缺的保障。

日本開展垃圾分類原因及分類模式解析

日本的垃圾分類工作，始于上世紀(jì)70年代，經(jīng)過了長(zhǎng)時(shí)期的逐步推進(jìn)才形成了現(xiàn)在相對(duì)完善的體系?？偨Y(jié)起來，日本政府在全社會(huì)開展垃圾分類主要基于四方面原因。

（1）垃圾產(chǎn)生量的激增與處理模式的變化

隨著日本經(jīng)濟(jì)在上世紀(jì)六七十年代的高速發(fā)展，其垃圾產(chǎn)生量激增，全社會(huì)垃圾產(chǎn)生量在1960年不足900萬噸，至1980年已快速增長(zhǎng)至接近4500萬噸，20年間增長(zhǎng)了4倍。以填埋為主的垃圾處理模式難以適應(yīng)垃圾產(chǎn)生量的快速增長(zhǎng)，東京等超大城市出現(xiàn)“垃圾圍城”現(xiàn)象。隨著各地垃圾焚燒設(shè)施的迅速投運(yùn)，“可燃”“不可燃”等簡(jiǎn)單的垃圾分類體系逐步形成與普及。

（2）垃圾最終處置用地不足

至2000年，日本的垃圾產(chǎn)生量增速雖有所減緩，但逐年增加的勢(shì)頭并未改變。此外，隨著垃圾焚燒處理比例的逐年提升，經(jīng)減量處理后的飛灰等最終處置設(shè)施（填埋場(chǎng)） 壓力增大。至1980年，現(xiàn)有填埋設(shè)施的剩余庫容幾乎用盡，而新填埋設(shè)施的建設(shè)面臨可用地不足、周邊居民反對(duì)、運(yùn)輸半徑過大等諸多問題。在推進(jìn)減量處理的技術(shù)進(jìn)步的同時(shí)，垃圾的源頭減量成為重要課題。

（3）循環(huán)型社會(huì)的建設(shè)

為了擺脫大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄的發(fā)展怪圈，在1990 年之后日本加速推進(jìn)垃圾源頭減量與各類資源的有效回收利用，1991 年修訂了《廢棄物處理法》，同年頒布了《資源有效利用促進(jìn)法》， 明確了產(chǎn)品的綠色設(shè)計(jì)、綠色生產(chǎn)、生產(chǎn)者責(zé)任、回收利用體系建設(shè)等。2000年為更有效推進(jìn)3R理念的落地實(shí)施，促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)的建設(shè)，日本政府頒布了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，對(duì)廢棄物的處理提出了含明確優(yōu)先順序的基本原則：①抑制產(chǎn)生；②再使用；③再生利用；④熱回收；⑤合理處置。垃圾的有效分類成為相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障，同時(shí)法律體系的建設(shè)與完善對(duì)開展垃圾分類形成了明確指導(dǎo)與要求。上世紀(jì)90 年代一批以資源回收再利用為目的、配套《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》落地的固廢處理設(shè)施相繼在日本各地建成，與垃圾源頭分類、配套收運(yùn)體系建設(shè)形成了高效運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)治理體系。

（4）設(shè)定更高效的中遠(yuǎn)期治理目標(biāo)

日本對(duì)于“循環(huán)型社會(huì)”的建設(shè)定了較為明確的發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展路徑。以2018年6月頒布的《第四次循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃》為例，該“規(guī)劃”提出了以建設(shè)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)為目標(biāo)的包括環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各層面的全方位工作方針與任務(wù)。并以此為基礎(chǔ)，提出至2025年年度最終垃圾處置量較2000年削減77%，資源回收利用率較2000年提升30%等在具體數(shù)字目標(biāo)。設(shè)定的新階段目標(biāo)為高效的垃圾處理處置與資源循環(huán)利用提出了更高的要求，同時(shí)也為更加科學(xué)的垃圾分類提出了新的要求。

如上文所述，日本實(shí)施垃圾分類的基本目的是通過垃圾的源頭分類，有效提高可再生資源的回收利用率、提升垃圾減量化處理效率， 減少最終廢棄物產(chǎn)生量。

1.日本垃圾分類的政策依據(jù)與原則

與一般認(rèn)識(shí)不同，日本并沒有全國(guó)統(tǒng)一的垃圾分類規(guī)則或要求。在實(shí)踐中，“可燃垃圾”“不可燃垃圾”“資源垃圾”“粗大垃圾”的“四分法”是主要分類模式。但從現(xiàn)狀而言各區(qū)域間差別較大，簡(jiǎn)單分為兩類、三類以及以上述“四分法”基礎(chǔ)上細(xì)分為30類以上的區(qū)域同時(shí)存在。圖1為2017年日本統(tǒng)計(jì)口徑內(nèi)1719個(gè)市町村級(jí)行政單位的垃圾分類類別數(shù)量的分布，可以看出分成11-15類的區(qū)域最多占總量的37%，其次是6-10類及16-20類。2-5 類及26類以上的區(qū)域較少。

比如日本首都東京地區(qū)，其垃圾分類相對(duì)簡(jiǎn)單，以新宿區(qū)為例， 居民投棄垃圾時(shí)，只分為“可燃垃圾、陶器/玻璃/金屬垃圾、資源垃圾、粗大垃圾“四大類，通過對(duì)照表的形式將日常生活中的廢棄物歸進(jìn)上述四類（醫(yī)療廢棄物、大件家電等需要單獨(dú)處理的廢棄物歸為其他類單獨(dú)標(biāo)注）。而德島縣上勝町則將垃圾細(xì)分為34類。

這種區(qū)域間的差距是在長(zhǎng)期發(fā)展過程中逐步形成的，其原因主要可以歸結(jié)為以下三方面因素綜合作用的結(jié)果。

（1）基于法律框架下垃圾分類的因地制宜

日本的垃圾分類的實(shí)施主要遵循的是國(guó)家固廢處理相關(guān)基本法《廢棄物的處理及清掃相關(guān)法律》（1970 年制定、2017年最新一次修訂）。該法律中明確，各市町村地方政府應(yīng)結(jié)合本區(qū)域特征制定“一般廢棄物處理計(jì)劃”，明確分類收集的一般廢棄物的種類及區(qū)分。即日本各區(qū)域的垃圾分類規(guī)則是由各地方政府尤其是“市町村”級(jí)基層地方政府根據(jù)中央政府政策指針，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)制定的。

此外，在日本《循環(huán)性社會(huì)形成促進(jìn)基本法》框架下，《家電回收利用法》《包裝容器回收利用法》《食品回收利用法》《建設(shè)回收利用法》《機(jī)動(dòng)車回收利用法》《小型家電回收利用法》等針對(duì)特定廢棄物的回收利用相關(guān)法律也直接影響到家庭垃圾的分類。在“市町村”針對(duì)本區(qū)域政府可接收的垃圾分類的基礎(chǔ)上，對(duì)于相關(guān)法律所明確的特定物品的投棄按相關(guān)規(guī)定自行處理。

如《家電回收利用法》規(guī)定空調(diào)、電視、冰箱、冷柜、洗衣機(jī)、烘干（甩干）機(jī)等6類產(chǎn)品的投棄需遵循“生產(chǎn)者責(zé)任延伸”制度，由生產(chǎn)銷售商定點(diǎn)或上門回收，“市町村”級(jí)基層地方政府不負(fù)有相關(guān)回收處理責(zé)任。

（2）基于總體規(guī)劃下的科學(xué)路徑規(guī)劃

日本通過區(qū)域“一般廢棄物處理計(jì)劃”確定每個(gè)行政區(qū)域的垃圾分類的相關(guān)規(guī)定。“一般廢棄物處理計(jì)劃”是在一定時(shí)期（5-10年） 本區(qū)域生活垃圾處理的總體規(guī)劃， 主要包括以下內(nèi)容：（1）本區(qū)域一般廢棄物的產(chǎn)生量與處理量預(yù)測(cè)； （2）本區(qū)域內(nèi)一般廢棄物源頭減量相關(guān)策略；（3）本區(qū)域分類收集的一般廢棄物的分類方法；（4）本區(qū)域一般廢棄物處理處置相關(guān)單位狀況； （5）本區(qū)域一般廢棄物處理設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)狀況等。

垃圾分類的細(xì)分程度越高并不代表該區(qū)域回收利用率越高、處理處置效率越高。垃圾分類的細(xì)分程度是根據(jù)本區(qū)域的人口、垃圾排放特征、減排目標(biāo)、區(qū)域垃圾收運(yùn)處理能力、廢棄物回收設(shè)施的配置與技術(shù)能力、綜合成本等多要素綜合確定。“一般廢棄物處理計(jì)劃”通過對(duì)一定時(shí)期內(nèi)本區(qū)域垃圾處理實(shí)際情況的統(tǒng)計(jì)分析、今后產(chǎn)生量預(yù)測(cè)、國(guó)家政策方針規(guī)劃的落實(shí)、減排目標(biāo)設(shè)定、區(qū)域處理能力處理設(shè)施的評(píng)估與建設(shè)規(guī)劃、明確公眾教育工作模式等，綜合制定本區(qū)域生活垃圾的處理目標(biāo)，明確垃圾收集方式以及面向公眾的垃圾分類要求。

此外，結(jié)合“一般廢棄物處理計(jì)劃”中確定的垃圾分類的原則， 部分區(qū)域會(huì)配套制定更為細(xì)化的轉(zhuǎn)向垃圾分類收集計(jì)劃。如名古屋市結(jié)合2016年頒布的《名古屋市第五次一般廢棄物處理計(jì)劃（2016年— 2028年）》，先后頒布了《名古屋市第8次分類收集計(jì)劃》，重點(diǎn)針對(duì)廢棄包裝容器的分類、回收轉(zhuǎn)運(yùn)方式、處理回收設(shè)施建設(shè)等做出了更為明確的規(guī)定。

（3）收運(yùn)體系與配套保障

日本各行政區(qū)根據(jù)本區(qū)域的特點(diǎn)與實(shí)際配套能力，逐步建立起了符合區(qū)域廢棄物處理處置需求的垃圾收集體系與硬件保障體系。

以東京為例，東京是常駐人口超過1300萬人的國(guó)際化大都市。由于東京人口基數(shù)大密度大、廢棄物產(chǎn)生量較多，相應(yīng)大型垃圾處理設(shè)施完備，僅針對(duì)可燃垃圾東京市內(nèi)共建有20余座大型垃圾焚燒設(shè)施，其中日處理能力超過500噸的設(shè)施達(dá)13座。

前文介紹的東京都新宿區(qū)， 由于該區(qū)域周邊建有品川清掃工廠（日處理能600噸）、港區(qū)清掃工廠（日處理能力900噸）、新東江清掃工廠（日處理能力1800噸）等綜合性大型垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施，世田谷清掃工廠（日處理能力30噸）、多摩川清掃工廠（日處理能力30噸） 等灰渣熔融設(shè)施、中防粗大垃圾破碎處理設(shè)施等配套設(shè)施、具有綜合分選能力的京浜島不可燃垃圾處理中心以及聚集于“東京生態(tài)城”經(jīng)脈產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的多家資源回收利用企業(yè)，使其垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理較為順暢，形成較明確的鏈條。受此影響其垃圾分類相對(duì)簡(jiǎn)單，四大類垃圾在周邊區(qū)域內(nèi)各有較明確的收集、處理路徑。

處于非中心城市群的區(qū)域，會(huì)根據(jù)本區(qū)域特點(diǎn)制定收集體系與處理模式。如熊本縣的水俁市，區(qū)域內(nèi)沒有大型垃圾焚燒、分揀設(shè)施， 但設(shè)有垃圾堆肥設(shè)施、多家小型配套資源回收利用企業(yè)與設(shè)施。結(jié)合區(qū)域相關(guān)處理設(shè)施分布，居民產(chǎn)生的垃圾被要求分為22類。其中在可燃垃圾中占比例較高的餐廚垃圾作為單獨(dú)一類，在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行堆肥處理，其余可燃垃圾外運(yùn)臨近設(shè)施進(jìn)行熔融減量。此外，結(jié)合區(qū)域排放特點(diǎn)與配套處理能力食用油、小型家電、熒光燈等被單獨(dú)分類。如食用油由專業(yè)企業(yè)通過BDF燃料化或肥皂加工、小型家電用于廢線路板有價(jià)部分的回收利用等。

2.日本垃圾分類有效貫徹的保障：細(xì)化明確的指導(dǎo)與日益提高的公眾意識(shí)

在明確的資源再生、廢棄物減量基礎(chǔ)方針下，日本各級(jí)政府為垃圾分類工作的開展構(gòu)建了良好的頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)路線與制度保障。與此同時(shí)，垃圾分類工作的貫徹與落實(shí)需要政府與居民雙方共同努力。日本通過長(zhǎng)期的實(shí)踐與摸索形成了較好的模式。

（1）明確的要求與細(xì)致的指導(dǎo)

在具體操作過程中，政府為居民能夠貫徹落實(shí)垃圾分類，在規(guī)則制定的細(xì)化與違規(guī)處罰的落實(shí)的基礎(chǔ)上，做了較為細(xì)致的工作。在日本多數(shù)行政區(qū)，均結(jié)合本區(qū)域垃圾分類的要求編制了面向居民的對(duì)照表，發(fā)放給居民。對(duì)照表中將日常生活中所可能產(chǎn)生的垃圾與其所對(duì)應(yīng)的垃圾類別，大到冰箱、洗衣機(jī)，小到紐扣、電池、牙刷，以列表形式一一標(biāo)明。同時(shí)注明每種垃圾的回收時(shí)間、排放時(shí)的注意事項(xiàng)、本區(qū)域無法回收垃圾的處理路徑等。如前文介紹的東京新宿區(qū)， 其“對(duì)照表”涉及了639類家庭產(chǎn)生的日常廢棄物，一一標(biāo)明了該廢棄物對(duì)應(yīng)本區(qū)域垃圾四大類的哪一類。通過統(tǒng)一的指南，為居民的垃圾分類提供了明確的依據(jù)。

（2）公眾意識(shí)與公眾參與

深入有效的環(huán)境教育與公眾參與是日本垃圾分類得以有效貫徹的重要保障。日本國(guó)土狹小、人口眾多， 珍惜資源、保護(hù)環(huán)境已成為大多數(shù)國(guó)民的共識(shí)。日本重視對(duì)下一代的環(huán)境教育，在中小學(xué)均開設(shè)有學(xué)習(xí)垃圾分類的專門課程。同時(shí)在各類大型垃圾處理設(shè)施中多建有便于青少年及一般公眾參觀的專用通道與配套設(shè)施，便于參觀者通過參觀實(shí)際了解垃圾處理的過程與工藝，充分理解垃圾分類的作用和現(xiàn)實(shí)意義。

日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)開展垃圾分類工作的啟示與借鑒

我國(guó)的垃圾分類工作起步并不晚，早在2000年6月就確定北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳、廈門為全國(guó)首批8個(gè)垃圾分類收集試點(diǎn)城市。但由于種種原因，相關(guān)工作并未起到預(yù)期效果。2017年國(guó)務(wù)院頒布了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，2019年習(xí)近平總書記更做出了“實(shí)行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會(huì)文明水平的一個(gè)重要體現(xiàn)”的明確指示。目前全國(guó)已明確了首批46個(gè)垃圾分類試點(diǎn)城市，相關(guān)工作迅速鋪開。

日本的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)相關(guān)工作的開展有以下借鑒意義。

（1）垃圾分類不是目的，需要有頂層設(shè)計(jì)

垃圾分類本身并不是目的， 而是為了更有效地開展有價(jià)資源回收、垃圾減量與高效處理處置。垃圾分類工作應(yīng)結(jié)合垃圾產(chǎn)生特點(diǎn)、減排目標(biāo)、處理處置能力等相關(guān)要素綜合研判、科學(xué)設(shè)計(jì)。建議以市、區(qū)縣為單位制定本地區(qū)固廢處理規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)。

（2）垃圾分類需要因地制宜， 不能照搬照套

我國(guó)地域廣闊，區(qū)域間差異明顯。垃圾分類工作與區(qū)域發(fā)展實(shí)際直接相關(guān)，各區(qū)域的垃圾分類的設(shè)計(jì)需要根據(jù)結(jié)合本區(qū)域的特點(diǎn)。應(yīng)給區(qū)域地方政府適當(dāng)?shù)臋?quán)限，不應(yīng)對(duì)成功區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)單照搬照套。

（3）垃圾分類工作需要循序漸進(jìn)、長(zhǎng)期推進(jìn)，不能一刀切

日本的垃圾分類能夠取得今天的成果是經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展與完善，絕非一蹴而就?，F(xiàn)階段我國(guó)城市垃圾的前端收運(yùn)、后端處理處置尚不能完全適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需要， 仍處于發(fā)展期。部分尚不具備相關(guān)分類處理處置的區(qū)域“一刀切”式的推進(jìn)垃圾分類，而后端處理又無法配套，會(huì)適得其反，得不到一般公眾的廣泛支持。

（4）餐廚垃圾是否需要單獨(dú)分類應(yīng)具體問題具體分析

目前日本對(duì)于居民餐廚垃圾的分類與否是基于各個(gè)區(qū)域的實(shí)際情況與設(shè)施配套狀況確定，并沒有統(tǒng)一的指針。但在《食品回收利用法》框架下，超過一定產(chǎn)生量的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所需要遵循法律開展相應(yīng)處理處置與回收利用工作，不得隨意傾倒。落實(shí)到我國(guó)實(shí)際情況，同樣應(yīng)基于區(qū)域特點(diǎn)，以利于處理和利用為原則開展分類，不應(yīng)過分強(qiáng)求細(xì)分。

（5）垃圾分類應(yīng)從細(xì)處著手， 工作落到實(shí)處

垃圾分類工作的開展，實(shí)際是影響到試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各個(gè)家庭的切身生活的“大事”。從分類指南、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、收運(yùn)流程等各個(gè)環(huán)節(jié)細(xì)致周到的前期準(zhǔn)備工作是避免混亂與不滿的必要保障。同時(shí)應(yīng)充分開展信息公開與公眾參與活動(dòng)，通過垃圾處理設(shè)施的公眾開放日等多種形式，公開“后端”處理狀況與效果。讓公眾切實(shí)了解到“垃圾去哪里了”，直觀看到、體會(huì)到垃圾分類的現(xiàn)實(shí)意義與作用，打消公眾疑慮，促進(jìn)公眾理解、支持、配合相關(guān)工作的開展。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所/清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院

本文刊于《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志2019年第20期

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